Sindicato Unico de ONDA - Comisión de Transporte y Obras Públicas del Senado (Diciembre de 1993)

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 6 final)

Sigue algunas hojas más, pero ya no se habla más sobre el tema de los Trabajadores de la Ex-Empresa ONDA.-

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 5)

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 4)

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 3)

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 2)

TRABAJADORES DE LA EX-EMPRESA ONDA (versión taquigrafica de la sesión de la Comisión del día 20 de Mayo de 1993) (PARTE 1)

Proyecto de articulado a incluir en el Pliego de Condiciones de la licitación de los servicios de la ex- O.N.D.A. S.A.

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 6 - final)

"LA FORMA EN QUE ACTUO LA ADMINISTRACION

Finalmente, corresponde referir a la forma en la que actuó la Administración en el mes de julio de mil novecientos noventa y uno. Más allá de las carencias del trámite, la falta de competencia para disponer lo finalmente resuelto, la cerrada negativa a considerar los hechos que estaban incidiendo sobre el funcionamiento de la Empresas, la Administración se guió por un criterio sancionador, de utilizar al máximo sus prerrogativas, asegurando así la ruina de ONDA S.A.

En efecto, la Administración desoyó el petitorio de ONDA S.A. de que se la autorizara a importar cien unidades automotrices nuevas que hubieran permitido cumplir  adeucuadamente los servicios a su cargo, con un costo de funcionamiento razonable, que permitiría encarar el repago total de sus obligaciones bancarias, fiscales, de Seguridad Social, etc.

La intervención del Ministerio de Transporte y Obras Públicas dificultó, hasta alejarla definitivamente, la posibilidad de se incorporaran a la Empresa inversores nacionales o extranjeros, que quizás hubieran permitido recuperar el nivel de los servicios a márgenes normales.

Finalmente, no aplicó la solución que en el terreno Doctrinario preconiza Sayagues,en el sentido de que en los casos en que se dispone la caducidad de concesiones, la Administración debe aguardar, sin alterar la situación de hecho tanto se resuelven los recursos administrativos.

Una solución de ese tipo hubiere mitigado las graves consecuencias que para los obreros de ONDA S.A., sus acreedores y usuarios del servicio público de pasajeros aparejó la Resolución adoptada por el Poder Ejecutivo.

DERECHO

Fundan su derecho en las disposiciones del Decreto 640/973 y las demás normas legales reglamentarias citadas.

DE LO DICHO OFRECEN PRUEBA

En mérito a lo expresado al Tribunal SOLICITAN:

Se les tenga por presentados con los recaudos adjuntos, por acreditada la representación y por constituido el domicilio.

Se confiera el traslado de estilo, por el término legal,requiriéndose la entrega de los antecedentes administrativos, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el Artículo 65 de la Ley 15.524.

En la definitiva a dictarse, se anule la Resolución del Poder Ejecutivo, del doce de julio de mil novecientos noventa y uno.

OTROS DICEN: Que autorizan a los Dres. Juan P. Bordaberry; Carlos E. Dubra y Maria Castells y a la Sra. Constance Fearne indistintamente, a notificarse y a examinar y retirar el expediente, así como los documentos que sean a darse.

                             Sírvase el Tribunal proveer de conformidad a lo peticionado.

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 5)

"LA FUERZA MAYOR

Como lo sostuvo en su escrito de recurso, al momento de disponerse la caducidad de las concesiones ONDA S.A. enfrentaba circunstancias ajenas a su voluntad que le impedía cumplir con los servicios a su cargo.

El punto era que la Empresa soportaba las consecuencias del paro por tiempo indeterminado dispuesto por las organizaciones gremiales que agrupaban a los integrantes de su personal. Las medidas de lucha alcanzaban a la totalidad de los recorridos, a excepción del servicio de contenido social a la localidad de San Gregorio de Polanco, que continuaba operando, y algunos de los servicios internacionales.

Entienden los comparecientes que más allá de las causas que habrían dado lugar al conflicto entre la empresa y sus trabajadores, la misma se veía colocada, en forma para ella irresistible, a una causa externa actual que le impedía cumplir, como correspondía a su calidad de concesionaria del servicio público de transporte de pasajeros por carretera, con las concesiones a su cargo.

El conflicto laboral incidía en la prestación de los servicios en un doble aspecto. Por una parte, la decisión gremial impedía físicamente el cumplimiento de los servicios, careciéndose de conductores y guardas que estuvieran dispuestos a violar la decisión gremial. Por la otra, el inadecuado funcionamiento de los servicios de reparación y mantenimiento de unidades impedían preparar las unidades para continuar prestándolos.

La circunstancia detallada en este capítulo debió ser atendida por la Administración accediendo al petitorio formulado por la Empresa el veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y uno, en el que se solicitó autorización para discontinuar transitoriamente, por el plazo de sesenta días, algunos servicios de contenido social, o que eran adecuadamente atendidos por empresas competidoras.

En caso de haberse accedido a ello, la Empresa hubiera podido acordar soluciones con su personal, y ello le hubiera permitido continuar como Empresa de transporte, evitando así las múltiples consecuencias dañosas reseñadas más arriba.

Sobre la admisibilidad de la Fuerza Mayor como eximente en el Derecho Administrativo, y más concretamente, vinculada a la prestación de servicios, se refiere al trabajo de la Dra. Amespil, en Anuario Uruguayo de Derecho Administrativo 1986, pag. 99; al Dr. Mariano Brito, en el Número 22 de Estudios de Derecho Administrativo, pág. 118 y el profesor Bielsa, en el Tomo II pag. 260 de su Derecho Administrativo."

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 4)

"Es decir que aún cuando se reconociera, en el plano teórico, la potestad de la Administración de declarar la caducidad de las concesiones de servicio público, ese reconocimiento no implica aceptar la potestad del Poder Ejecutivo de hacerlo en el caso de autos.

El argumento básico es que la potestad revocatoria sólo puede reconocérsele al concedente, no es posible que declare la caducidad otro órgano administrativo, ajeno a la relación administrativa establecida.

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Desde el punto de vista de los hechos, señalan que como se reconoce en la Resolución de julio de mil novecientos noventa y uno, la inmensa mayoría de las que ONDA S.A. era titular fueron otorgadas antes de la vigencia del régimen de concesiones.

Esa afirmación de la Administración se vincula a un aspecto de Derecho Positivo. La norma básica en la materia la constituye el Artículo 28 del Decreto - Ley 10.382, de febrero de mil novecientos cuarenta y tres. En él, se estableció:

- Por una parte, un principio general novedoso a ese momento, al expresar que: "CORRESPONDE EXCLUSIVAMENTE AL PODER EJECUTIVO POR INTERMEDIO DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y HASTA TANTO SE CREEN ORGANISMOS ESPECIALES AL EFECTO, REGLAMENTAR Y CONCEDER LOS SERVICIOS DE LINEAS DE OMNIBUS ...."

- Es decir que a través de esa norma se privó a los Gobiernos Departamentales de las atribuciones que en materia de transporte por carretera venían ejerciendo, en virtud de disposiciones de rango constitucional y de la ley de 1935.

Operó pues un desplazamiento de la potestad de principio de reglamentar, y más importante aún, la de conceder, de los órganos Departamentales, al Poder Ejecutivo, y dentro de éste, se encargó transitoriamente al entonces Ministerio de Obras Públicas. Para el futuro, el legislador de mil novecientos cuarenta y tres estableció que los Gobiernos Departamentales sólo podrían otorgar concesiones, previa autorización del Gobierno Nacional para el caso concreto.

- En el tema que nos ocupa, se debe recalcar que la última oración de la misma norma se estableció una excepción con relación a las concesiones ya otorgadas.

En efecto, allí se expresó:

"SALVO LAS QUE RESPONDAN A CONCESIONES VIGENTES, DENTRO DEL PLAZO ESTIPULADO, OTORGADAS POR LOS MUNICIPIOS."

Respecto a alcance de la disposición que se viene de transcribir, caben, o son posibles dos interpretaciones. En una primera posición, cabría sostener que las concesiones o autorizaciones otorgadas por los Gobiernos Departamentales antes de febrero de mil novecientos cuarenta y tres, quedaron meramente ratificadas o convalidadas, por un acto regla nacional, dictado por el órgano que hacía las veces, y ejercía las funciones del Poder Legislativo.

En segunda, cabría sostener que a través del referido Decreto - Ley, el legislador habría asumido la posición de concedente respecto a las empresas que a ese momento era permisionarias o concesionarias de servicios de transporte de pasajeros por carretera. Es decir, que habría mudado la fuente y origen de las concesiones y permisos, que dejaron de ser los actos administrativos departamentales por los que las mismas habían sido concedidas, para tener fuente legal.

Cualquiera sea la posición que se adopte, los suscriptos entienden que no existen diferencias apreciables, desde el punto de vista práctico, respecto a las conclusiones. En una y otra alternativa, es evidente que a mil novecientos noventa y uno, el Poder Ejecutivo no estaba habilitado para disponer la caducidad o para revocar, las concesiones y permisos originalmente otorgadas por Gobiernos Departamentales, que posteriormente habían sido ratificadas por ley.

Las potestades concedidas al Poder Ejecutivo, y a los órganos dependientes del mismo, en diversas normas de contenido reglamentario (Reglamento Gral. de Tránsito de 1953; decretos del 11/12/43; 11/1/45; 143/983, del 8/4/83 y el de abril de 1991) para revocar concesiones, declarar la caducidad de las mismas, y en general operar sobre ellas, no son aplicables en el caso. Es de naturaleza de los Reglamentos, que en virtud de su condición de Decretos o Resoluciones, no pueden nunca tener efecto retroactivo.

Si bien el Decreto - Ley de mil novecientos cuarenta y tres cometió al Poder Ejecutivo la reglamentación del transporte colectivo de pasajeros por carretera, de ninguna manera puede entenderse que esa norma desplazó también la potestad de revocar o declarar la caducidad de concesiones otorgadas antes de la vigencia de la norma legal que operó el desplazamiento de la facultad referida.

El punto es aún más claro en lo relativo a las concesiones o permisos otorgados a ONDA S.A. por órganos departamentales que como se ha visto fueron posteriormente ratificados por ley.

En el caso de estas concesiones, que son la inmensa mayoría de las que ONDA S.A. era titular, el Poder Ejecutivo no puede declarar la caducidad no sólo por haber adquirido la facultad concreta de hacerlo con posterioridad al otorgamiento de aquellas, sino que se estaría invadiendo la esfera propia de atribuciones de los Gobiernos Departamentales.

Si se acepta la conclusión de que el único órgano administrativo que podría reclamar la potestad revocatoria es el que la otorgó, resulta que los órganos habilitados para revocar aquellas concesiones y permisos serían los órganos de los Gobiernos Departamentales."

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 3)

"Cuando se incorporen a estos autos los antecedentes administrativos que se vinculan al tema, el Tribunal podrá apreciar que el expediente relativo a las concesiones de líneas y permisos de ONDA S.A. , se formó a raíz de una Resolución del Director Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, dictada escasas veinticuatro horas antes del acto cuya anulación se pretende en este expediente.

Dicho de otra forma, hasta el día anterior, no existía el expediente en el cual se iba a decretar la muerte de la Empresa. El tema, más allá de mostrar un anómalo funcionamiento de los servicios administrativos de la Dirección de Transporte, se vincula a la buena fe con la que deben actuar los órganos de la Administración.

Nadie se puede explicar como se pretendía que el ocho de julio se formularan descargos o defensas en un expediente que formalmente nace tres días después. La integridad del expediente administrativo, y la posibilidad de acceder a todos los antecedentes forma parte de las garantías del debido proceso, cuyo respeto se reclama en autos.

La concesión de la vista no es, ni puede ser, el mero cumplimiento de un automatismo de contenido ritual, que se agota en si misma. Debe ser una oportunidad leal para que el administrado articule las defensas de las que pueda encontrarse asistido, y el plazo o término de la vista es importante de la garantía.

El exiguo término de veinticuatro horas de la intimación practicada no puede sustituir el lógico término de diez días que las normas reglamentarias anteriormente citadas entienden que es el mínimo admisible.

13) En suma, en autos deberá anularse la Resolución del doce de julio de mil novecientos noventa y uno, por los siguientes fundamentos:

- Se violaron las disposiciones de los Artículos 34 y 40 del Decreto 640/73, al no concedérsele a esta Empresa la vista perceptiva prevista en las citadas disposiciones.

- La intimación practicada con término de veinticuatro horas, el ocho de julio de mil novecientos noventa y uno, no puede sustituir a aquella vista garantizadora.

- Al momento de practicarse la intimación, todavía no se había dispuesto la formación del expediente administrativo en el que recayó la Resolución cuya anulación se demanda, hecho que ocurrió tres días después.

- El actuar de la Administración, además de violara los principios generales, incluso de rango constitucional, demostró que la misma se guiaba por razones o fundamentos ajenos a los que surgían del expediente, por cuanto el mismo aún no existía.

- El acceso a los antecedentes administrativos, y un adecuado plazo para su análisis forman parte del sistema tuitivo de los intereses de los administrados, por cuanto la oportunidad de defensa debe ser concedida en buena fe, y estar acompañada de la voluntad de considerar los descargos que eventualmente se formulen.

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Si siguiéramos este criterio, tendríamos que la Administración tendría la facultad revocatoria solamente en los casos en los cuales el concedente fué el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Transporte y Obras Públicas.

Como surge de la Resolución cuya nulidad se demanda, es muy escaso el número de concesiones de líneas de las que era titular ONDA S.A. que fueron concedidas bajo esas condiciones, y en las que suscribió contrato. Concretamente, alcanzaría a las siete concesiones de líneas detalladas en el Resultando II de la referida Resolución.

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17) Si bien no comparte las mencionadas conclusiones, esta parte entiende que en el caso de autos el punto es de escasa trascendencia, por cuanto la inmensa mayoría de las líneas y permisos de ONDA S.A. no habían sido concedidas por el Poder Ejecutivo."

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 2)

" LA FALTA DE OPORTUNIDADES DE DEFENSA Y LAS INTENCIONES DE LA ADMINISTRACION.

En primer lugar, se analizará lo vinculado a la aplicación del Decreto 640/973, y a la omisión de la Administración de otorgar a esta parte oportunidades para articular sus defensas en el expediente que culminó con el dictado de la Resolución del 12/07/991.

                         Como lo sostuvo en su escrito de recurso, la Administración violó expresas normas de fuente reglamentaria que le imponían, preceptivamente, la concesión de una vista por el término de diez días para formular sus defensas.

                          Desde el punto de vista positivo, esa omisión se vincula a la norma del Artículo 34 del citado Decreto 640/973, que obliga a la Administración a conceder una vista de esas características, y por ese plazo.

                         Sin embargo, corresponde señalar que esa norma reglamentaria no es más un aspecto de un principio fundamental de nuestro Derecho que se vincula al otorgamiento de una oportunidad honesta de formular su defensa.

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                        En conclusión, ya sea que se analice el problema a la luz de las normas de los artículos 34 y 40 del Decreto 640/973, o a la luz de los principios generales de derecho, incluso de rango constitucional, la Administración actuó en forma contraria a derecho, cincunstancia que alcanza sobradamente para fundar la anulación que por el presente se impetra.

                        La Doctrina es unánime en señalar que la omisión de conceder al administrado una oportunidad adecuada de defensa, acarrea en todos los casos, la nulidad del acto dictado en violación de esas disposiciones, por vicios de forma.

                        Incluso en pronunciamientos en los que se rechazaron petitorios concretos de anulación basados en cicunstancias similares a las que se plantean en este capítulo, este Tribunal ha reafirmado, la necesidad de que el administrado tenga una adecuada oportunidad de defensa.

                        El punto es trascendente porque la Administración ha sostenido que la intimación que con plazo de veinticuatro horas se formuló a ONDA S.A., para normalizar sus servicios, sustituiría la vista preceptiva del Decreto 640/973.

                         A juicio de esta parte, y por las razones que a continuación se exponen, esa posición es total y absolutamente inadmisible.-

                        Conceptualmente se trata de actos de contenido totalmente diverso. En un caso, la Administración informa al administrado que está dispuesta, en buena fe, a oír sus descargos y defensas, e incluso a recibir las pruebas que pudieran aportar, en cuanto fueren conducentes.

                         En el otro, prevaleciéndose de sus facultades y de su posición preeminente la Administración creó, por sí y ante sí, sin norma legal o reglamentaria que la respalde, una carga para el administrado. En el caso concreto, la carga era especialmente gravosa, la normalización de todos los servicios de la Empresa.

                          Debe pues rechazarse la asimilación que pretendió realizar la Administración entre el otorgamiento de la vista preceptiva y la intimación. Se trata de actos de contenido y naturaleza netamente diferentes, y el intento de la Administración de confundir el problema es una clave importante para demostrar que en el caso subyacía la intención de revocar, declarándolas caducas las concesiones de servicio público de las que ONDA S.A. era titular.

                           En suma, la intimación del ocho de julio de mil novecientos noventa y uno practicada por los órganos del Ministerio de Transporte y Obras Públicas no puede sustituir el sistema de contenido garantizador regulado en los Artículos 34 y 40 del Decreto 640/73.-"

DEDUCEN ACCION DE NULIDAD (parte 1)

"TRIBUNAL  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

                                    EDUARDO ROUBAUD y JUPITER PEREZ, en su calidad de Síndicos Provisorios de ONDA SOCIEDAD ANONIMA (EN LIQUIDACION), según Testimonio que se acompaña, constituyendo domicilio en Cerrito 507, Piso Quinto, al Tribunal D I C E N:

                                    Que vienen a entablar acción tendiente a que se declare la nulidad del acto administrativo que más adelante se individualiza, la que se deberá sustanciar con el ESTADO - PODER EJECUTIVO - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PUBLICAS, con domicilio en Rincon Nº 561, en mérito a las siguientes consideraciones de hechos, y fundamentos de derecho:

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El acto cuya anulación se solicita es la Resolución dictada por el Poder Ejecutivo el doce de julio de mil novecientos noventa y uno, en los Expedientes o Carpetas del Ministerio de Transporte y Obras Públicas que se individualizan con los Números 7617/91 y 3591/7.

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En la oportunidad debida, su representada dedujo Recurso de Revocación contra la Resolución del Poder Ejecutivo individualizada en el exordio.

El cinco de febrero del corriente, el Poder Ejecutivo dictó la Resolución Nº 977, en la que se mantuvo la Resolución de doce de julio de mil novecientos noventa y uno.

Por lo tanto, ha quedado agotada la vía administrativa, y expedita la vía para accionar ante este Tribunal demandando la nulidad del acto.

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Los agravios se vinculan directamente a los perjuicios que la medida adoptada por el Poder Ejecutivo causó a ONDA S.A.....................

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Luego del dictado de la Resolución del doce de julio de mil novecientos noventa y uno, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, tomó medidas, incluso a nivel policial, para impedir el cumplimiento de cualquier clase de servicios de transporte por parte de la Empresa.

Además, el Poder Ejecutivo, por medio del mismo Ministerio encargó, transitoriamente, a otras empresas de transporte el cumplimiento de los servicios de cuyas concesiones era titular ONDA S.A.

Ante esa situación la Empresa se vio obligada a solicitar su Liquidación Judicial, decisión que fué adoptada por la Asamblea General Extraordinaria de Accionistas realizada en agosto de mil novecientos noventa y uno. La proximidad de las fechas indica a las claras que esa decisión fue una consecuencia necesaria y directa de la Resolución cuya anulación se demanda.

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En primer lugar, es evidente que en los procedimientos administrativos que culminaron con el dictado de la Resolución del doce de julio de mil novecientos noventa y uno, no se respetaron las normas del Decreto 640/973, vigente a aquel momento que conferían a los administrados la posibilidad de articular sus defensas.

El trámite previo, y la forma en que el mismo se llevó a cabo, denotan que la Administración tenía la clara intención de disponer la caducidad de las líneas y permisos de los que era titular ONDA S.A., con independencia de los resultados de la instrucción administrativa.

La Administración no tomó en cuenta que la misma carecía de facultades para decretar la caducidad o revocación de las líneas y permisos de los que ONDA S.A. era titular.

Entre otros aspectos, no se tuvo en cuenta que la Empresa soportaba, desde tiempo atrás, un conflicto laboral muy importante, que impedía en los hechos dar cumplimiento puntual a los servicios a su cargo, configurando la eximente genérica de la fuerza mayor.

La forma en que operó la Administración, luego de dispuesta la caducidad de las concesiones y permisos, violó las normas aplicables en la materia."